Biznes za publiczne pieniądze – czyli gdy państwo zamienia się w Świętego Mikołaja

Jak można wesprzeć przedsiębiorców, którzy chcieliby się rozwijać, a nie dysponują odpowiednimi środkami finansowymi albo popadli w długi i potrzebują zastrzyku gotówki? Czy państwo może pomóc przyznając im określone środki finansowe? Stałym elementem wolnorynkowej gospodarki jest przecież konkurencja, zgodnie z którą interesy indywidualnych konsumentów i przedsiębiorców realizowane są poprzez grę rynkową, a rola państwa ogranicza się jedynie do arbitra, który pilnuje, aby jej reguły były przestrzegane. Co do zasady, podobnie jak sędzia podczas meczu piłki nożnej nie może angażować się w przebieg rywalizacji, tak państwo powinno powstrzymać się od ingerencji w grę wolnorynkową. Jednak od każdej reguły możliwe są wyjątki. W szczególnych, określonych prawem, przypadkach państwo może wyjść ze swojej roli i pomóc wybranemu przedsiębiorcy.

Z roku na rok wzrasta kwota publicznych pieniędzy wydatkowanych w ramach pomocy udzielanej przedsiębiorcom. W ubiegłym roku nastąpił ponad 30-procentowy wzrost jej wartości w stosunku do 2008. Utrzymująca się tendencja wzrostowa nie oznacza jednak, że zjawisko to powinno nas niepokoić. Z jednej strony trudno się przecież dziwić rosnącemu zainteresowaniu przedsiębiorców pozyskiwaniem wsparcia. Z drugiej zaś – dofinansowywanie ze środków publicznych może powodować poważne zaburzenie konkurencji na rynku.

Co, kto i kiedy?

Pomoc publiczna – najprościej – to każde świadczenie na rzecz przedsiębiorcy pochodzące od państwa, przynoszące mu korzyści, jakich nie mógłby uzyskać w ramach prowadzonej na warunkach rynkowych działalności gospodarczej. Wsparcie takie niesie za sobą jednocześnie potencjalne albo realne zagrożenie dla konkurencji lub handlu na terenie Unii Europejskiej. Mogą to być różnego rodzaju subwencje, dotacje, gwarancje pochodzące z funduszy krajowych i unijnych, zwolnienia podatkowe, zmniejszenia obciążeń socjalnych, stosowanie przez państwo preferencyjnych stawek oprocentowania pożyczek i kredytów, gwarancje i poręczenie Skarbu Państwa. Wsparcie może zostać udzielone jako pomoc indywidualna lub w ramach programów pomocowych. W przypadku tej pierwszej co do zasady pieniądze otrzymuje konkretny beneficjent. Natomiast w ramach programu pomocowego adresatem jest nieokreślony krąg podmiotów. 

Każdy przypadek pomocy publicznej może zakłócić konkurencję, stwarza bowiem jednym przedsiębiorcom preferencyjne warunki funkcjonowania, względem tych, którzy wsparcia nie otrzymują. Z tego też względu prawo unijne bardzo precyzyjnie określa zasady jej udzielania. Ostatecznie o dopuszczalności pomocy zawsze decyduje Komisja Europejska, która następnie monitoruje wykorzystanie otrzymanych przez przedsiębiorców środków. Wsparcie z państwowych pieniędzy jest w niektórych przypadkach niezbędne, aby pomóc w rozwiązaniu problemów danego przedsiębiorcy, by w efekcie był w stanie lepiej rywalizować z silniejszymi od siebie podmiotami działającymi na rynku. Ważne miejsce w przyznawanej pomocy publicznej powinna zajmować zatem pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw.

Od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej UOKiK pełni rolę pośrednika – opiniuje programy pomocowe i przypadki wsparcia indywidualnego zanim trafią do Brukseli, oceniając ich zgodność z rynkiem wewnętrznym, a także proponuje rozwiązania mające na celu dostosowanie programów do reguł rynku wewnętrznego. Urząd zajmuje także stanowisko w kwestii ewentualnego obowiązku notyfikacji projektu Komisji Europejskiej. Opinie Prezesa w tych sprawach nie są jednak wiążące dla pomiotów ubiegających się i przyznających wsparcie. Ich celem jest natomiast wskazanie, jakiego rodzaju konsekwencje mogą wiązać się z udzielaniem lub uzyskaniem pomocy. Krótko mówiąc przestrzegamy przed przyznaniem wsparcia, które może stanowić bezprawną pomoc publiczną. Komisja Europejska może bowiem zażądać jej zwrotu, a odpowiedzialność spadnie na przedsiębiorcę, który pomoc uzyskał. Może to oznaczać nawet jego bankructwo, jeśli  kwoty przyznanej  pomocy były wysokie. Jednocześnie, opinia UOKiK ma zapobiegać dokonywaniu notyfikacji projektów, które są niezgodne z rynkiem wewnętrznym, a więc nie mają szans na uzyskanie akceptacji organu unijnego.

Ile i komu?

Jak co roku Urząd przygotował raport na temat pomocy publicznej udzielonej przedsiębiorcom w roku 2009. Wynika z niego, że publiczne wsparcie objęło ponad 210 tys. podmiotów, którym przyznano łącznie ponad 19 mld zł (w tym prawie 3,1 mld zł w sektorze transportu). Najwięcej otrzymali przedsiębiorcy, którzy ubiegali się o dotacje i zwolnienia podatkowe.

Wartość pomocy publicznej, która została udzielona małym i średnim przedsiębiorstwom wzrosła o ok. 1,8 mld zł w porównaniu z rokiem poprzednim. Większość z tych pieniędzy została przyznana w ramach pomocy regionalnej oraz na prace badawczo-rozwojowe.  

Znaczący wzrost pomocy publicznej w 2009 r., wbrew pozorom nie oznacza drastycznego pogorszenia się warunków sprzyjających rozwojowi konkurencji w Polsce. Wynika on zwłaszcza ze zwiększenia się o ponad 90 proc. wartości pomocy regionalnej, w znacznej mierze współfinansowanej ze środków unijnych w ramach regionalnych i krajowych programów operacyjnych. Jak wskazują statystyki na tle innych krajów unijnych wsparcie przyznawane przez Polskę nie jest duże, znacznie więcej udzielają go Wielka Brytania (około 123 mld euro), Niemcy (około 115 mld euro), Francja (około 39 mld euro) czy Belgia (33,9 mld euro). Należy jednak pamiętać, iż wskazane powyżej kwoty obejmują również wsparcie dla sektora finansowego udzielane w związku z kryzysem. Po wyłączeniu tego wsparcia, czołówka Państw, które udzieliły największej pomocy wygląda następująco: Niemcy (około 15,2 mld euro), Francja (około 11,7 mld euro), Hiszpania (około 4,9 mld euro), Włochy (około 4,6 mld euro), Wielka Brytania (około 3,2 mld euro).

W odniesieniu do pomocy udzielonej w Polsce cieszy fakt, że z największego wsparcia skorzystały przedsiębiorstwa prywatne. Wartość udzielonej im pomocy stanowiła około 74 proc. całej kwoty (z wyłączeniem pieniędzy przeznaczonych na transport). Dla porównania, przedsiębiorstwa państwowe, jednoosobowe spółki Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, otrzymały w sumie tylko 3,4 proc. tej kwoty (pozostałą część pomocy otrzymali przedsiębiorcy w stosunku, do których podmioty publiczne mają pozycję dominującą - 22,6%). Tendencja ta jest z naszego punktu widzenia bardzo korzystna. Jak pokazuje bowiem praktyka, prywatne podmioty wykorzystują wsparcie publicznie w bardziej efektywny sposób.

Największe potencjalne zagrożenie dla rozwoju konkurencji stanowi pomoc sektorowa oraz na ratowanie lub restrukturyzację przedsiębiorstw. Ta druga jest jedynie doraźną reakcją państwa na problemy poszczególnych podmiotów, bez względu na przyczyny ich powstania, tak jak np. niegospodarność albo błędy w zarządzaniu. W 2009 r. jedynie pięć podmiotów otrzymało pomoc indywidualną na ratowanie i restrukturyzację, wśród których największą otrzymała Stocznia Gdańsk – 123,9 mln zł. W przypadku pomocy sektorowej środki wzrosły z 2,52 do 2,66 mld zł. Z największego wsparcia skorzystały spółki energetyczne w ramach rekompensaty za dobrowolne rozwiązanie umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej – 2,13 mld zł.

Najwięcej najsilniejszym?

Niepokój może budzić wzrost pomocy udzielanej dużym przedsiębiorcom. Prawie 14 proc. całej kwoty (z wyłączeniem pomocy w transporcie) otrzymały: PKN Orlen – ponad 750 mln zł, PGE Elektrownia Opole –  niespełna 520 mln zł, PGE Elektrownia Turów – prawie 480 mln zł, Grupa Lotos – około 320 mln zł oraz Południowy Koncern Energetyczny – niemal 285 mln zł.  Rodzi się pytanie: czy tak pokaźne kwoty powinny trafiać do podmiotów o silnej i ustabilizowanej pozycji rynkowej? Trudno jest jednoznacznie odpowiedzieć na to pytanie. Z jednej strony, jeśli wsparcie jest przeznaczone np. na ochronę środowiska, wydaje się ono uzasadnione nawet w przypadku dużych podmiotów. Jednak z drugiej, większe spółki dysponują własnymi środkami, które mogłyby przeznaczyć na te cele. Dlatego rolą Urzędu jest zwracanie uwagi decydentów na to, jakie tendencje występują w dysponowaniu środkami publicznymi oraz proponować ewentualnie ich zmiany. Aktualnie jest to uzależnione od polityki rządu oraz UE, w zakresie wsparcia dla określonej grupy przedsiębiorców, których działalność jest strategiczna dla gospodarki krajowej i rynku europejskiego. Przykładowo, wysokie wsparcie dla spółek paliwowych wynikało z realizacji przyjętej unijnej strategii na rzecz biopaliw. 

Kontrowersje może budzić również fakt, że najwyższą kwotę pomocy publicznej w 2009 roku otrzymała spółka Przewozy Regionalne (1,53 mld zł). Wsparcie uzyskała też największa spółka świadcząca przewozy pasażerskie – PKP Intercity, z kwotą sięgającą niemal 400 mln zł. Największe kwoty pochodziły z rekompensat za świadczenie usług publicznych. Warto wspomnieć, że Urząd dokładnie przeanalizował ten sektor gospodarki, pod kątem przyznawania spółkom kolejowym pomocy publicznej, czego wynikiem jest opublikowany przez nas we wrześniu br. raport Kierunki rozwoju konkurencji i ochrony konsumentów na rynkach przewozów kolejowych w Polsce.  Wynika z niego, że obecnie większość kolejowych przewozów pasażerskich jest traktowana jako usługi publiczne tzn. takie, których świadczenie bez rekompensaty nie opłacałoby się przewoźnikowi. Brak jest jednak precyzyjnego oddzielenia tras, które muszą być dofinansowane od tych, które mogą być świadczone komercyjnie. Od kilku miesięcy sygnalizujemy, że obecny system organizacji przewozów kolejowych ze środków publicznych jest nieefektywny. Niektóre bowiem połączenia wydają się być na tyle dochodowe, że mogłyby być realizowane w warunkach konkurencji, bez angażowania środków publicznych.

Nie dziwi fakt, że jeśli prezenty leżą pod choinką spieszymy, żeby po nie sięgnąć. Podobnie jest z pomocą publiczną. Najważniejsze jest jednak to, aby była ona rozważnie przyznawana, a następnie odpowiednio wydatkowana. Przygotowując roczne raporty informujemy opinię publiczną oraz decydentów o tym, jakie dostrzegamy tendencje i ewentualne ich negatywne lub pozytywne konsekwencje. Nasza opinia może być brana pod uwagę przez podmioty, które przyznają pomoc oraz monitorują jej wykorzystanie. Sytuacje, w których przedsiębiorca jest zmuszony oddać ogromne sumy pomocy wraz z odsetkami karnymi, nie powinna w ogóle występować albo być absolutnym wyjątkiem. Ponadto naszym zdaniem z większą powściągliwością należy rozważać komu i na jakie cele przydziela się ogromne wsparcie, aby być pewnym, że nie eliminuje się w ten sposób konkurencji na rynku ze szkodą dla gospodarki, a w efekcie konsumentów.